글로벌 경제위깅와 보유세 역활/ 이기덕

희년함께 *.39.157.122 http://landliberty.org/xe/30739

 
글로벌 경제위기와 보유세 역할 이기덕 / 희년함께 회원 잘못된 조세부과는 민간부문에서 경제활동을 왜곡시켜 사회적 손실을 초래 할 수도 있고, 반면 올바른 세금부과는 분배적 정의를 실현하고, 경제활동을 촉진하여 국민 모두에게 이익이 되기도 하기 때문에 세금에도 좋은 세금과 나쁜 세금이 있다. 투기를 억제하기 위해 토지증가를 근거로 부과되는 조세인 양도소득세(토지증가세)는 동결효과 등으로 토지세의 전가효과가 크다고 할 수 있다. 동결효과란 부동산 소유자들이 부동산 판매를 꺼려한 결과, 부동산시장에서 공급물량이 부족하여 부동산가격이 상승하는 효과를 말한다. 양도소득세는 대세 상승기의 경우 기대이익을 실현하고 절세란 미명으로 합법적으로 양도세를 피할 때 까지 버티기를 부추기게 한다. 결과적으로 토지가격은 더욱 더 급등하고, 불로소득을 추구하던 시장참가자들은 막대한 자본차익을 합법적으로 실현하게 된다. 반면 대세하락기의 경우 양도소득세는 잘 전가되지 않는다. 대세하락기는 투기적 가수요가 없는 상황이고 수요의 법칙이 잘 적용되는 상황이기 때문이다. 즉 양도소득세는 꼭 필요할 때는 효과가 없고 필요 없을 때 효과가 나타나는 조세라는 비판을 면할 수 없다.   반면 보유세로서 토지가치세는 잘 전가가 되지 않으므로 좋은 세금이라 할 수 있다. 일반적으로 토지가치세는 눈에 보이는 인공구조물이 없다고 가정한 상태의 토지가치를 과표로 한 토지세로 현재 우리나라의 종합합산토지세가 그 대표적 예이다. 이러한 토지가치세가 토지이용양태에 미치는 장기적 효과는 일반적으로 아래와 같이 크게 자본화 효과, 보유비용 효과, 고정비용 효과의 세 가지로 말 할 수 있다. ‘자본화 효과’란 매년 내야 할 토지세를 자본화한 값만큼 지가를 떨어뜨리는 효과를 말한다. P=a/r이라는 가장 기본적인 토지가치공식에서 토지세(t)의 부과는 사실상의 할인율을 세율만큼 인상시키므로 토지가치는 P=a/(r+t)가 된다. 즉, 토지가치를 과표로 한 토지가치세가 부과된 토지의 가치는 부과전의 토지가치보다 하락한다는 것이다. ‘보유비용효과’란 매년 부과되는 토지세를 비용으로 간주하고 이 부담을 덜기 위해서 노력하게 되는 효과를 말한다. 따라서 토지보유자는 토지가치세의 부담을 덜기 위해 더 높은 수익률을 찾아 매각하려는 경제적 동기를 부여 받게 되고, 결과적으로 토지거래를 활성화하고 토지개발을 촉진하는 효과를 낳는다는 것이다. ‘고정비용효과’란 토지세를 고정비용으로 간주하고 토지소유주가 토지를 좀 더 고밀도로 이용하려는 경제적 인센티브를 가지게 되는 효과를 말한다. 이는 토지소유자가 보유비용 부담으로 매각하지 않을 경우, 토지가치세를 일종의 고정비용으로 간주하고 토지로부터 생산물을 최대한 뽑아내거나 생간규모를 확장함으로써 토지세의 부담을 가볍게 하려고 노력하게 되는 것을 의미한다. 근대경제학의 창시자 마셜도 토지가치세의 부과가 토지를 더 집약적으로 더 고밀도 이용을 유도하고 토지개발을 촉진하는 효과를 낳기 때문에  장기적으로 도시개발을 너무 부추기고 고밀도 이용을 조장한 결과 난개발을 우려하여, 종합적 개발계획의 중요성을 강조하기도 하였다. 이런 보유세의 효과는 현재의 글로벌 경제위기의 극복과 토지이용의의 당위적 대 명제인 최유효이용에 있어 시사하는 바가 매우 크다. 먼저 글로벌 경기변동의 측면에서 보게 되면 경기변동의 원인은 결국 수요 공급의 불일치이다. 경제에 있어 공급에 비해 수요가 많으면 경기는 활황이 되고, 공급에 비해 수요가 부족하면 경기는 침체가 된다. 다만 수요 공급의 불일치의 원인에 따라 경기변동의 주기가 조금 달라질 뿐이다. 역사적 맥락에서도 산업혁명 이후 수요초과는 세이의 법칙을 만들고 급격한 경제 활황을 가지고 왔다. 생산성의 혁명에 따른 공급능력은 극대화 되고 결국 공급초과의 문제로 식민지 전쟁과 세계 경제대공황의 문제가 발생하였다. 당시 국제사회는 신뢰가 형성되지 않았기 때문에 결국 수요를 늘리는 극단적 방법을 선택하는데, 이는 결국 1차, 2차 세계대전으로 이어진다. 그리고 1차 2차 세계 대전이후 1950년대부터 일본을 필두로 서독을 포함한 제2차 세계대전의 패전국이 미국·영국의 생활수준까지 고도성장을 하는 가운데 막대한 수요초과를 창출하였고, 우리나라를 비롯한 신흥개발도상국들의 인구폭발 또한 막대한 수요초과를 가지고 왔다. 이러한 수요초과 현상아래 전 세계는 1960년대 1970년대의 고도경제성장을 이루어 내었다. 문제는 현실시장은 완전경쟁시장이 존재하지 않기 때문에 다시 공급의 초과문제가 발생하게 된다. 하지만 과거 전쟁의 교훈을 배운 전 세계는 이번에는 이 문제를 해결하기 위해 미국을 필두로 금리인하를 단행한다. 1980년대 초부터 나타난 저금리 기조는 부동산시장과 주식시장를 폭등시켰고, 이러한 과정가운데 나타난 자산효과를 통해 유효수요를 발생시켜 다시 경제는 활황을 맞게 된다. 그리고 순환과정가운데 다시 공급초과로 인해 경기침체에 빠진 것이 이번 경기침체이다. 그런데 문제는 다시한번 유효수요를 일으켜야 하는데 그 방법이 마땅치 않다는 것이다. 더 이상 저금리로 해결되지 않아 양적완화 정책으로 인위적으로 통화량을 늘려도 유효수요가 일어나지 않게 되었고, 저금리와 양적완화에 의한 지속적인 통화량 증가로 인해 각 국가는  심각한 인플레이션 문제에 봉착하게 되었다. 이것은 두 가지 측면에서 원인을 찾을 수 있는데 하나는 근본적인 경제의 생산성 향상 없이 신용을 과잉 사용한 거품경제라고 할 수 있고, 또 하나는 수요 초과시 경제활황의 과정에서 소득이 대기업과 토지지주 등 극소수의 계층에게만 분배되어 경제의 구조가 왜곡되었기 때문이다. 1980년대의 신자유주의 기조는 효율성이라는 이데올로기를 신봉하게 만들어 소위 생산의 3대 요소인 토지, 노동, 자본에 있어 노동의 유연성이라는 미명하에 제도적으로 자본과 토지 위주의 소득분배가 이루어지게 된 것이다. 따라서 글로벌 경제위기를 타개하기 위해서는 근본적인 원인의 해결이 필요하다. 거품경제는 언젠가는 터지기 마련이다. 문제는 그 이후에 결국은 유효수효를 일으키지 않으면 안된다는 것이다. 그리고 유효수효를 일으키기 위해서는 더 이상 금리인하와 양적완화는 통하지 않으며 근본적인 경제구조를 변하시켜야 한다는 것이다.  일반적으로 경제활동을 활발하게 하기 위해서는 기회비용이 높은 자원부터 사용 하여야 한다. 그리고 인간이 사용할 수 있는 재화 중 기회비용이 가장 높은 자원은 바로 토지이다. 따라서 토지를 가장 효율적으로 사용하여야 한다. 즉 보유세 강화를 통한 보유세 효과인 자본화 효과, 보유비용효과, 고정비용효과를 통하여 기회비용이 가장 높은 토지를, 가장 필요한 경제주체가 가장 생산성 높게 사용할 수 있게 만들어 주는 시스템이 제도적으로 필요하다는 것이다. 결국 보유세 강화는 부동산의 활용을 극대화 하게 되고, 부동산을 통한 생산은 고용을 낳고, 고용은 소비를 낳아 유효수요를 창출하게 되는 선순환 구조를 낳게 되는 것이다. 그리고 두 번째 토지의 최유효이용의 관점에서도 토지의 보유세 강화는 필연적이다. 최유효이용이란 객관적으로 보아 양식과 통상의 이용능력을 가진 사람이 대상토지를 합리적이고, 합법적인 최고최선의 방법으로 이용하는 것으로, 부동산의 유용성이 최고도로 발휘되는 사용방법을 말하는 것으로, 부동산의 감정평가시 기본원칙은 최유효이용을 전제로 가격을 평가한다는 것이다. 이것은 부동산 가격 자체가 최유효이용을 전제로 가격이 형성되기 때문이다. 이는 지대론인 리카도의 차액지대이론과 알론소의 입지교차모형에서 잘 설명된다. 간단히 말하자면 토지의 위치는 고정되어 있지만, 용도적 대체가 가능하기 때문에 다용도로 이용될 수 있다. 이를 토지의 인문적 특성으로 용도의 다양성이라고 한다. 그리고 합리적인 경제인이라면 당연히 고정된 토지에 대해 가장 생산성이 높은 이용으로 토지를 사용하려고 할 것이다. 이러한 맥락에서 각 토지는 용도적 경합이 시장에서 이루어지게 되고 이러한 과정가운데 가장 높은 가치를 창출할 수 있는 사용자에게 토지용도가 할당되게 되는 것이다. 따라서 최고의 가치를 창출하는 용도를 기준으로 부동산 가격은 형성하게 된다. 이를 ‘최유효이용의원칙’이라고 하는데, 감정평가시 이러한 최유효이용을 전제로 평가를 하게 된다. 그런데 부동산의 최유효이용은 단순히 가격형성차원의 문제가 아니라 사회적 맥락에서도 토지의 최유효이용은 강제 될 수밖에 없다. 토지의 최유효이용은 부증성의 특성을 갖는 토지와 인간의 관계 악화를 방지하고, 능률적인 토지정책을 강구함에 있어서도 중요하다는 것이다. 인간의 모든 생산은 토지와 직간접적으로 연관되고, 인간이 창출한 부가가치의 분배 과정에서도 토지는 직간접적으로 모두 연관된다. 달리 말하면 토지가 최유효이용에 할당되지 않는 것은 경제활동의 사회적 손실과 사회의 불평등 구조의 근본적 원인을 제공 할 수 있다는 것이다. 일반적으로 자본주의 사회의 부조리의 원흉은 공익의 사유화 현상이라 할 수 있다. 이를 다른 관점에서 보게 되면 토지를 최유효이용을 하지 못하고 있는 상황 이라고 말할 수 있다. 결국 사회적 측면에서도 토지의 최유효이용의 당위성이 강하게 요청 된다는 것이다. 부동산학에서는 토지의 투자와 투기를 ‘운영’과정의 차이로 구분하기도 한다. 부동산 투자는 ‘취득-운영-처분’의 과정을, 부동산 투기는 ‘취득-처분’의 과정 즉 운영과정이 없는 것이다. 이는 곧 토지의 최유효이용의 과정이 없이 단순히 불로소득격인 자본이득을 노린 투자를 의미한다. 물론 최유효이용의 특수성을 고려시 중도적 이용에 할당되는 경우도 있으나, 여기서 말하고 싶은 것은 토지의 주된 투자방식이 운영과정 없는 투기형태였다는 것을 강조하고 있는 것이다. 그런데 우리나라의 경우 지난 50년간 토지는 대세 상승기였다. 토지의 대세 상승기 때는 토지를 이용한 최유효이용을 통한 운영이득보다 자본이득을 목적으로 하는 토지 투기가 주를 이루었다. 운영이득은 자본이득을 도저히 따라 갈수 없었다. 즉 많은 경우 해당 토지가 최유효이용에 할당되기 보다는 투기적 목적을 위해 최유효이용을 목적으로 한 운영과정 없이, 단순히 보유 후 처분하여 자본이득을 남기는 수단으로 전락되었던 것이다. 그러나 앞으로의 대세 하락기에는 상황이 달라진다. 대세 하락기에는 과거의 자본이득을 기대하기는 커녕 오히려 징벌적 세금폭탄을 맞을 가능성이 커진다. 특히 대세 상승기에는 자본차익이 보유세로 인한 손실을 보상하고도 남는 경우가 많기 때문에 보유세가 큰 영향을 미치지 않으나, 대세 하락기에는 시세손실과 더불어 보유함으로 인한 손실까지 과중되기 때문에 최유효이용을 하지 않은 토지는 처분하는 것이 유리하다. 이는 대세하락기에는 부동산의 최유효이용을 목적으로 하는 부동산 경영의 시대가 열릴 것이고, 전문적 부동산 관리의 시대가 도래 할 수 있다는 것을 의미한다. 미국의 경우를 보더라도 대공황기를 거치며 부동산 관리회사가 전문화, 종합화, 대형화가 이루어 졌다. 이러한 부동산 시장의 트랜드 변화와 발맞추어 토지의 최유효이용이 안정적으로 정착되기 위해서 토지조세 제도가 거래세 중심에서 보유세 중심으로 개편될 필요성이 있다. 기실 우리나라의 그간의 거래세 중심의 조세제도는 토지투기를 조장한 측면이 크다고 할 수 있다. 사회적, 경제적 측면에서 토지는 최유효이용이 강제 되어야 할 당위성이 있음을 앞서 살펴보았다 그리고 보유세가 가지는 자본화효과, 보유비용효과, 고정비용효과는 토지의 최유효이용을 효율적으로 유도할 수 있으며, 나아가 거품경제 아래 소득의 분배적 왜곡의 원인에 기인한 현재의 글로별 경제위기의 타개를 위해 필요한 경제구조의 근본적 변화를 견인할 수 있다. 이러한 맥락에서 그간의 토지의 투기적 이용에 의한 불로소득을 부추기며, 토지의 최유효이용을 저해했던 거래세 중심의 조세체계를 수정할 필요가 있다. 토지의 거래활성화와 최유효이용의 유도로 경제활동을 활발하게 이끌 수 있는 토지보유세 중심으로 조세제도를 점차적으로 변화시켜 갈 필요성이 강하게 제기 된다 할 수 있다.   

 이기덕  
(주)RB 감정평가법인 근무 현 하우패스법학원 감정평가이론 전임강사 전 서울법학원 감정평가이론 전임강사

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